"Спящий федерализм может проснуться". Что ждёт новую волну губернаторов

Начало 2017 года ознаменовалось чередой отставок губернаторов: за две недели свои посты оставили пять руководителей российских регионов. До этого федеральные СМИ включили их в число потенциальных кандидатов «на вылет».

Сначала прогнозы сбылись в Пермском крае: заявление «по собственному» написал губернатор Виктор Басаргин. Экс-глава Бурятии Вячеслав Наговицын отправился следом. Через неделю о досрочном сложении полномочий заявил Сергей Митин, с 2007 года управлявший Новгородской областью. Следующим из «чёрного списка» стал рязанский губернатор Олег Ковалёв. А 15 февраля с креслом главы Карелии попрощался Александр Худилайнен.

“Зона поиска преемника”

В сентябре власть обновилась в 17 субъектах страны, при этом в 16-ти из них – за исключением Адыгеи – выборы были всенародным. В Бурятии победу одержал Алексей Цыденов, который в течение полугода руководил регионом с приставкой и. о.  

После выборов ротация продолжилась. За две предыдущих недели сменились главы Самарской, Нижегородской, Ивановской, Новосибирской, Орловской и Омской областей, Красноярского края, Ненецкого автономного округа, Дагестана и Приморья. Последним, 11-ым «отставником», стал псковский губернатор Андрей Турчак.

Рокировки, которые произошли в начале года, многие эксперты объясняли намерениями Владимира Путина искать себе преемника именно среди новых губернаторов. Собеседник «Независимой газеты» пояснил: нынешний президент не хочет допустить такой ситуации, когда перед его уходом у власти в регионах останутся его ровесники. Особенно это касается территорий с большим количеством проблем – например, Бурятии, где сформировалась сложная национальная ситуация, или субъектов вроде Крыма или Калининграда, где ранее руководство тоже «подверглось омоложению».

Руководитель консалтинговой группы «Имидж-Контакт» Алексей Ситников отметил, что Путин вошёл в зону поиска преемника и размышлений о смысле жизни и своей роли в истории страны. Такого же мнения придерживается и его коллега – директор коммуникационного холдинга «Минченко Консалтинг» Евгений Минченко. Все перестановки он связал с 2024 годом, когда действующему главе государства придётся отдать власть. А до этого времени как раз и можно будет присмотреть, кому она достанется.

Назначенцев заменили

В большой аналитической статье, которая была опубликована на сайте Московского центра Карнеги на минувшей неделе, известный учёный, доктор географических наук, профессор кафедры экономической и социальной географии России географического факультета МГУ Наталья Зубаревич отмечает: нынешняя «залповая» замена губернаторов – далеко не первая. Самая большая волна отставок произошла в конце «нулевых»: когда президентом стал Дмитрий Медведев, со своими постами попрощались 30 глав российских регионов. Тогда федеральные власти «зачищали» политических тяжеловесов, которые имели высокий уровень поддержки населения и контролировали региональные элиты и бизнес. В их числе – бывший мэр Москвы Юрий Лужков, первые президенты Татарстана и Башкортостана Минтимер Шаймиев и Муртаза Рахимов, а также Владимир Чуб, который с1996 по 2010 год управлял Ростовской областью.  

- На кадровые решения сильно влияли лоббистские группы в федеральной власти, поэтому многие назначения были труднообъяснимыми, а количество чужих для регионов «парашютистов» зашкаливало. Результатом стало явное снижение качества губернаторского корпуса, – отмечает Наталья Зубаревич.

Следующая серия отставок случилась в 2012-2013 годах и была связана с возвратом прямых выборов губернаторов. Примерно за год до них Кремль, чтобы подстраховаться, сменил «назначенцев» с низким рейтингом доверия на новых, которым легче избраться – на них не висят старые грехи и проблемы. Но в последующие годы стало очевидно, что имитационных выборов можно не бояться: жёсткие фильтры регистрации и сбора подписей муниципальных депутатов практически непреодолимы для претендентов, неугодных власти, а низкая явка только на руку провластным кандидатам.

Лоббизм сохраняется

Два новых залпа отставок были только в 2017 году, поэтому о предыдущем опыте немного забыли, подчёркивает Зубаревич. Однако, по её мнению, нынешний «губернаторопад» во многом похож на предыдущие: в отставку отправляли руководителей субъектов с низким рейтингом доверия и конфликтами элит. При этом не важно, в чём причина плохих рейтингов – в низком качестве управления регионом или во внешних экономических шоках.

- Последнее случилось в Ненецком автономном округе, где доходы бюджета зависят от цены на нефть и потому рухнули в 2016 году более чем на 20% (в первом полугодии – на 45%), – приводит пример профессор МГУ. – С помощью жёсткой рубки расходов, в том числе зарплат, (бывшему) губернатору Игорю Кошину удалось избежать бюджетного коллапса, но население округа и местная элита были крайне недовольны. И хотя в первой половине 2017 года доходы бюджета Ненецкого округа выросли почти на 80%, в Кремле это уже никого не интересовало.

Никуда не делась и система цепочек при кадровых перестановках. Администрации президента нужно было освободить для своего человека место секретаря Общественной палаты, поэтому Александр Бречалов, занимавший эту должность, был десантирован на пост главы Удмуртии, хотя никакого отношения к республике не имеет (напомним, на смену Бречалову в ОП пришёл журналист, ведущий и общественный деятель Валерий Фадеев). При принятии решений о назначении губернаторов, по словам Натальи Зубаревич, сохраняется и лоббизм групп интересов, в том числе крупнейших компаний и корпораций.

- Но жёсткая роспись политологов – кто чей человек – вряд ли точна. Во-первых, любые альянсы в России нестабильны и ситуативны. Во-вторых, жизнь заставит любого губернатора учитывать интересы разных крупных компаний, присутствующих в регионе, – отмечает она.

Курс на омоложение

Отличий от предыдущих «чисток» больше, и они разного калибра. Во-первых, недавние отставки привязаны к президентским, а не к губернаторским выборам. Новые региональные лидеры призваны снизить недовольство населения, вселить надежду на улучшение жизни и тем самым повысить явку и поддержку главы государства, принявшего правильное кадровое решение, отмечает Зубаревич.

Во-вторых, Кремль перестал опасаться выборов руководителей субъектов, электоральные технологии отлажены. За кремлёвских «назначенцев» проголосуют железно: система муниципальных фильтров и невысокая явка это гарантируют. Подтверждение тому – сентябрьские выборы, на которых «ставленники» Путина получили от 60 до 89 % голосов.  

Кроме того, вслед за перестановками в федеральной власти взят курс на омоложение губернаторского корпуса. Новыми врио в основном стали молодые технократы, имеющие опыт управления на федеральном уровне и слабо знакомые с регионами, куда их направили. Речь идёт о Новгородской, Нижегородской и Калининградской областях, Удмуртии, Бурятии и Ненецком АО.

Из молодых технократов успешную карьеру на родине начинали только глава Пермского края Решетников, работавший затем в Минрегионе и московской мэрии, а также бывший мэр Самары Азаров, который стал врио губернатора Самарской области после трёх лет сенаторства. Выходцем из своего региона является также глава Карелии Парфенчиков, но в последнее десятилетие он трудился в федеральных органах власти, напоминает профессор МГУ. Единственное исключение – назначение губернатором Красноярского края Александра Усса, который ранее занимал пост председателя местного заксобрания.

- Кремль не рискнул экспериментировать с омоложением в огромном и сложном регионе, где сосредоточены активы крупнейших российских компаний. Был выбран лидер, укоренённый в местной элите и умеющий взаимодействовать и договариваться с разными группами бизнеса и населения, – поясняет Наталья Зубаревич.

Ещё одна особенность – серия назначений губернаторами силовиков, в основном выходцев из ФСО.

- Этот тренд не новый, федеральные власти опять наступают на те же грабли. В начале 2000-х, ещё в период выборов губернаторов, ими стали армейский генерал Шаманов в Ульяновской области, глава регионального ФСБ Кулаков в Воронежской области, а до этого – генерал Лебедь в Красноярском крае и его брат – также военный, в Хакасии, – рассказывает профессор МГУ. – Результаты оказались печальными: явная управленческая некомпетентность, конфликты с местными элитами, назначение на высокие должности варягов, нацеленных на распил бюджетных средств (в Ульяновской области поураганили выходцы из компаний Никиты Михалкова). Очевидно, что компетенции силовиков иные, навыков хозяйственного и политического управления у них нет.

Прежние правила не работают?

События последних лет – назначения, выборы, отставки и посадки глав российских регионов – показывают, что пост губернатора перестал быть столь заманчивым для карьеры и становится в некотрой степени расстрельной должностью. Это показывают, например, истории бывших руководителей республик Коми, Марий Эл и Удмуртии, Сахалинской и Кировской областей.

- Вряд ли молодые технократы испытывали восторг, узнав о своём назначении. Самостоятельность губернаторов в принятии решений резко снизилась по сравнению с началом 2000-х, а риски уголовного преследования со стороны прокуратуры, ФСБ и Следственного комитета выросли многократно, – уверена Наталья Зубаревич. – Пожалуй, эти риски минимальны только для новых силовиков – тульского и ярославского губернаторов, а также для нового главы Дагестана: все они намного круче, чем силовые структуры в регионах. Остальным придётся идти по минному полю.

При этом правила игры всё менее понятны. Так, что ни одно из принятых в 2017 году решений о кадровых перестановках не было основано на экономических результатах развития регионов. Самая тяжёлая ситуация с бюджетом – огромный долг и устойчивый дефицит – сложилась в Мордовии, Хакасии и Кабардино-Балкарии, но их главы сохраняют свои должности. Не работают и прежние политические правила – в регионе не должно быть заметных протестов населения, нужно показывать хорошие результаты на федеральных выборах, а ещё – выполнять указы президента. «Отставники» в основном этим правилам следовали.

Резко сжались и возможности руководителей субъектов в отношениях с крупными компаниями как главными экономическими акторами в регионе. По мере огосударствления крупного бизнеса в России и после отмены губернаторских выборов их роль заметно снизилась. Крупные компании, особенно те, что контролирует государство, теперь решают свои проблемы в Кремле и Белом доме. Возврат прямых выборов ничего не изменил: рычагов влияния на инвестиционные решения крупных компаний у глав почти нет. Наталья Зубаревич даже приходит к выводу: сегодня губернаторы превращаются в козлов отпущения, отвечающих за проблемы, созданные в основном решениями федералов.

- В совокупности это деструктивный удар по федерализму, которого и так не существует. Россиян приучают к тому, что он не нужен. Наверху лучше знают, как управлять, – считает Наталья Зубаревич. – Но не будем спешить – спящие институты федерализма при переходе к новому политико-экономическому циклу могут выйти из комы. И тогда будет важно, кто и как управляет регионами, какие у них компетенции, способность к компромиссу, умение взаимодействовать с населением и бизнесом, договариваться и находить рациональные решения в условиях нестабильности и неопределённости. И это случится ещё при политической жизни многих новых губернаторов.

“Я действительно ничей”

Напомним, после назначения Алексея Цыденова врио главы Бурятии кто-то из экспертов охарактеризовал его как “молодого технократа”, а кто-то – как “кота в мешке”. Политологи неоднократно предрекали ему сложности с местной элитой и трудности на выборах – как и некоторым другим «ставленникам Путина». Директор центра политологических исследований финансового университета при правительстве России Павел Салин в разговоре с «Ura.ru» отметил, что многое зависит от лоббистского потенциала «временных» руководителей.

- Федеральный центр перекладывает всё больше социальных обязанностей и функций на регионы, а денег на системном уровне нет. Поэтому важно, насколько ресурсоёмок губернатор-технократ и сможет ли он благодаря своим личным связям в Москве привлечь деньги в регион, – пояснил Салин.

Эксперт заметил, что в этом отношении сильные позиции у Алексея Цыденова «как представителя группы бизнесменов» – Аркадия и Бориса Ротенбергов и основного владельца «Volga Group» Геннадия Тимченко.

В мае в большом интервью ТАСС новый глава заявил: никакие крупные политические или промышленные группы его не поддерживают.

- Мне не один раз задавали вопрос, чей я: «Кто вас лоббировал, от кого вы идёте в политику?». Отвечаю – ни от кого. А если серьёзно, временно исполнять обязанности главы республики меня назначил президент страны, – рассказал он. –  Я действительно ничей, за мной не стоят никакие корпорации и политики. Поэтому надеюсь, что вкладывать деньги в Бурятию будут все – и «Газпром», и Ростехнологии, и РЖД, и ФСК, и «Роснефть». Всех приглашаю инвестировать в республику.

Алексей Цыденов подчеркнул, что в российские регионы пришла «новая команда опытных молодых политиков», которые подверглись тщательному отбору. О том, где «взращивают» будущих губернаторов, в начале октября рассказали журналисты ИА «ФедералПресс». Цыденова эксперты записали в «личные резервисты» Владимира Путина.